|
Мэры отпущения
начало / пресс-служба / аналитика
С момента прихода к власти команды Владимира Путина одной из самых главных тем Кремля стало перераспределение полномочий федерального Центра и регионов. Теперь можно констатировать, что в этой изрядно затянувшейся истории поставлена временная точка. До тех пор, пока не придет следующий президент и вновь не примется за перетягивание каната. При Борисе Ельцину верх в этой старинной забаве одержали главы субъектов РФ, а нынешний Кремль оставил им лишь декоративные полномочия. Зато губернаторам дали возможность отыграться на подчиненных – мэрах и главах районов.
Прерогативы между Центром и регионами делят уже четыре года – начиная с момента создания в 2001 году соответствующей комиссии во главе с нынешним полпредом президента в Южном федеральном округе Дмитрием Козаком, тогда занимавшим пост замглавы администрации президента. Он курирует «федеративную реформу» по сей день. За это время была принята серия законов с такими неудобоваримыми названиями, что их принято вспоминать только по номерам. Вначале полномочия разделил Федеральный закон №95, затем его наследовал ФЗ №122, вошедший в историю как «закон о монетизации льгот», и еще раз переделил властную долю регионов ФЗ №131, означающий реформу местного самоуправления. Но и он, как оказалось, был не окончательным.
Причина такой законотворческой череды – в том, что Кремль ведет себя с регионами по принципу «и хочется, и колется». С одной стороны, разумеется, ему хочется прибрать к своим рукам все ключевые полномочия, чтобы забирать львиную долю налогов и единолично решать судьбу всех региональных природных ресурсов. С другой стороны, недовольство регионов может стать детонатором социального недовольства – почище того, что случилось в начале года в связи с введением закона о монетизации льгот. Губернаторы тогда ясно дали понять Центру, что не намерены отдуваться за его ошибки. А ставший лидером региональной «фронды» мэр Москвы Юрий Лужков заявил о необходимости пересмотреть список полномочий регионов.
Призрак январских социальных бунтов и проблема обеспечения победы на президентских выборах 2008 года – два главных образа, живущих в кремлевских кабинетах. Поэтому еще при введении процедуры назначения губернаторов Кремль пообещал им «откупные» в виде дополнительных полномочий - например, назначения мэров, руководителей региональных управлений силовых структур и т.д. Первую конкретную компенсацию губернаторы получили на июльском заседании Госсовета в Калининграде, где президент расширил список полномочий регионов до 114 пунктов. Однако при более пристальном рассмотрении этой внушительной цифры выяснилось, что полномочия эти – дутые. В основном они ограничились блоками «экология», «ветеринария», «санэпидемиологические мероприятия», а вместо назначения региональных силовиков – лишь «правом согласования», да и то за исключением ФСБ.
Региональные лидеры требовали гораздо большего. Они не скрывали возмущения непрекращающимся разрастанием федеральных органов власти на местах. Кроме того, губернаторы хотели бы получить так называемый «второй ключ» - право выдачи лицензий наряду с федеральными чиновниками на разработку месторождений, а также право кассового обслуживания бюджетов в региональных казначействах. В согласии с этими ожиданиями Путин заявил, что июльский указ – лишь первый шаг на пути решения проблем децентрализации власти в России, так как «мы будем стремиться к максимальной передаче функций, необходимых для развития территорий, на региональный уровень государственной власти». По его словам, это касается восьмидесяти процентов полномочий федерального Центра. «Продолжить и завершить эту работу», чтобы, как сказал Путин, «люди могли дотянуться до власти рукой», кремлевские чиновники должны были в преддверии торжеств в Казани, в сочинской резиденции «Бочаров ручей».
Однако реальность мало отличалась от калининградской. Федеральный центр не вернул регионам практически ни одного из ключевых полномочий из тех, что были отняты у них после теракта в Беслане. Губернаторы могут довольствоваться лишь еще 15 утешительными призами – они получили в свое ведение ЗАГСы, среднее и среднее специальное образование, а также право финансировать реконструкцию памятников, относящихся к федеральной собственности. Такие полномочия больше похожи на обязанности. По мнению заместителя генерального директора Центра политических технологий Сергея Михеева, «это просто попытка выпустить немножко пара, Кремль решил пожертвовать тем, что не жалко - не очень принципиальными структурами».
Прочими отобранными у губернаторов правами Центр делиться не намерен. Конечно, самыми доходными - лицензированием тотализаторов и игорных заведений, спецмарками на алкогольную продукцию, кассовым обслуживанием бюджетов и правом выдачи лицензий на недропользование. Как заявил министр природных ресурсов Юрий Трутнев, «никаких нерешенных вопросов после этого совещания не осталось. Максимальное количество полномочий, которые можно передать регионам, мы передали. Все точки над «i» расставлены». Новое перераспределение полномочий будет закреплено в законопроекте, который уже находится на согласовании в правовом управлении президента и в ближайшее время поступит в Госдуму.
Одновременно Козак выступил с новой политической инициативой. Уровень самостоятельности субъектов РФ должен находиться в прямой зависимости от уровня их дотационности - чем больше зависимость от Центра в экономическом плане, тем меньше возможностей для принятия политических решений. По мнению полпреда, это стимулирует региональных лидеров на социально-экономическое развитие территорий. Новая инициатива должна напомнить региональным элитам, что за все надо платить, в том числе и за «трансфертное счастье». По словам Козака, уже готовятся соответствующие поправки в действующее законодательство.
В качестве компенсации Центр дает возможность губернаторам отыграться на подчиненных. Российская вертикаль власти будет дотянута до городского уровня. Закон №131 предусматривал два способа избрания глав муниципальных образований - на всенародных выборах и представительным органом из числа депутатов. Помощник президента Игорь Шувалов говорил о «сильном, мощном самоуправлении, которое должно лежать на плечах граждан». Верность Кремля идеалам гражданского общества объяснялась международными обязательствами страны, а именно положениями Европейской хартии о местном самоуправлении. Согласно ней, органы муниципальной власти должны избираться непосредственно населением. Кроме того, в соответствии с хартией, ратифицированной Россией, право граждан избирать органы самоуправления есть основа демократического строя.
Однако есть вещи поважнее демократии. Госдума приняла поправку к закону, которая дает право губернаторам самим определять порядок этих выборов. Более того, зампред Госдумы Любовь Слиска заявила, что в нижнюю палату парламента будет внесен еще более конкретный законопроект, предполагающий процедуру не выборов, а назначения мэров городов и глав муниципальных образований. По ее словам, «когда мэр будет назначаться губернатором, он будет работать хозяйственником, дворником, санитаром, а не заниматься политикой, а то я в течение дня побывала в Воронеже в пяти местах, и нигде не было горячей воды, чтобы вымыть руки». Впрочем, к чему лишняя законотворческая суета? Принимая во внимание общую устремленность на построение стройной вертикали власти, «внизу» и так будет приниматься «единственно верное» решение - глава исполнительной власти избирается местным представительным органом по представлению главы субъекта РФ. Собственно, это будет прямой «калькой» с губернаторских «выборов». Причем назначать, наверное, будут только глав крупных населенных пунктов, наделив их серьезными полномочиями, а гражданам оставят право избирать остальные органы местного самоуправления.
Еще одной ненужной Кремлю уступкой по отношению к регионам стала приостановка реформы местного самоуправления. Госдума приняла поправку к Закону №131, который переносит сроки ее окончательного вступления в силу на 2008 год. Согласно плану, должна быть в корне изменена вся систему местной власти в России. Муниципальные образования делятся заново по поселенческому принципу. Заново формируются все органы местной власти, делятся бюджетные деньги и полномочия. К местной власти отходят организация освещения улиц, ритуальные услуги, благоустройство территорий, содержание муниципального жилого фонда и гражданская оборона – всего 27 полномочий. Такая реформа вызвала бурные протесты в регионах и на местном уровне. По неофициальным сведениям, против нее выступал и глава администрации Дмитрий Медведев.
Для глав российских регионов не было и нет института более неприятного, чем местное самоуправление. Необходимость делиться полномочиями и, соответственно, финансовыми ресурсами для их обеспечения приводит руководство регионов в ярость. Формирование системы органов местного самоуправления разрушает маленькие вертикали власти, которые каждый глава региона выстроил на вверенной ему территории. Федеральный Центр проталкивал реформу для того, чтобы создать противовес региональным баронам. Однако сейчас в этом отпала политическая необходимость, и Кремль тут же сдал местное самоуправление на откуп региональному начальству со всеми вытекающими отсюда последствиями.
В соответствии с принятой Госдумой поправкой, местные органы власти ни денег, ни полномочий до 2008 года не получат. При этом оговаривается, что если регионы не успеют подготовиться и к этому сроку, то могут оттянуть реформу до 2010 года. Перенос коснется проблемных регионов, например, Северного Кавказа, а также принципиально по-другому устроенных Москвы и Санкт-Петербурга. Поправка о том, что власти субъектов РФ сами будут решать, когда должен заработать закон, означает передачу его судьбы в их руки. При этом никакой финансовой базы под него не подводится. В результате местное самоуправление обречено быть «бедным родственником» в системе общественно-государственных отношений в России. Очевидно, что большинство регионов воспользуются отсрочкой и будут до самого конца тянуть с введением закона в силу. А там «или ишак сдохнет, или эмир умрёт».
|
|
|
|
