|
Социальные стандарты в России
начало / пресс-служба / аналитика
Конституция Российской Федерации (ст. 7) характеризует наше государство как правовое и социальное, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие всех граждан. К сожалению, развитие социальной сферы в России сталкивается, во-первых, с ограниченностью ресурсов и, во-вторых, с слишком большим числом граждан, нуждающихся в социальной защите.
В начале нового века в стране насчитывалось 40 млн. пенсионеров, более 7 млн. инвалидов, 4,5 млн. страдающих психическими заболеваниями и почти 1 млн. неполных семей. К середине 2004 г. социальные обязательств государства составляли 2,8 трлн. руб., реальные же возможности страны могли их покрыть только на 500 млрд. руб. С другой стороны, нет четкого представления, как эти средства расходовать, потому что социальные стандарты в России есть – и в то же время их нет.
Есть минимальный размер оплаты труда (Федеральный закон от 19 июня 2000 г. №82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда").
Есть прожиточный минимум (Федеральный закон от 24 октября 1997 г. №134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации");
Есть социальные нормативы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры: учреждениями здравоохранения, образования, культуры и т.д. (Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. №1063-р "Социальные нормы и нормативы").
Как очевидно, все эти нормы фрагментарны, и существуют вне какой-либо системы. Стандартизировать не отдельные моменты, а целиком мало-мальски нормальный уровень жизни россиянина должен федеральный закон. Без него фактически не полон, юридически не завершен уже принятый Бюджетный кодекс РФ. От этого закона ждали и до сих пор ждут необходимого по минимуму перечня благ и услуг в натуральном выражении (включая количество тепло- и электроэнергии, «приведенной» к климату, обеспеченность школами, больницами и учреждениями культуры).
Повсеместное соблюдение минимального социального стандарта должно стать основным принципом и главным критерием успешности государства. На этой основе должна быть проведена реформа межбюджетных отношений. Бюджетную обеспеченность регионов надо приближать не к абстрактному, «среднему по больнице» уровню, а к единому минимальному социальному стандарту.
Законопроект "О государственных минимальных социальных стандартах в 2003 году прошёл первое чтение в Государственной Думе, но получил отрицательное заключение президента и правительства РФ в силу затратности.
Отчасти, может быть, и неплохо, что законопроект был отклонен, в глаза бросалось несоответствие цели и даже названия документа его содержанию. Собственно сами социальные стандарты в законе практически не прописаны, а лишь определены сферы, в которых они должны утверждаться: образование, здравоохранение, культура, социальное обслуживание населения, жилищно-коммунальное хозяйство, а также оказание юридической помощи гражданам. Иногда социальные стандарты определены, но крайне отрывочно и расплывчато. В сфере образования декларируется возможность получения дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а также получения на конкурсной основе высшего образования. В сфере культуры минимальные государственные социальные стандарты определены очень узко - только для обеспечения библиотечного обслуживания населения. В жилищно-коммунальной сфере законопроект предлагал "предоставление малоимущим и иным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации бесплатного жилья". Но
во-первых, не совсем понятно, кто может относиться к "иным категориям граждан",
а во-вторых, ни в Законе Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", ни в Жилищном кодексе РФ не существует понятия "предоставление бесплатного жилья". В сферах же здравоохранения, социального обслуживания населения и оказания юридической помощи гражданам минимальные социальные стандарты практически не определены. Правительство сочло, что социальные стандарты должны устанавливать субъекты РФ, исходя из своих финансовых возможностей. При этом задача федеральной власти - по возможности равномерно распределить бюджетные трансферты между регионами. Тем самым разрушена основа – нет единого государственного мерила качества жизни в России, а есть уровень Пензы, Самары, далее везде. Где густо – в 14 субъектах-донорах, где пусто – во всех остальных. Единый уровень минимальных социальных стандартов для всей России - это залог единства страны. К сожалению, с этой точки зрения, наше пространство менее интегрировано, чем Европейский Союз.
На самом деле речь идет о наполнении конкретикой основных гарантий прав личности по Основному закону. Чему, например, равняется обеспечение права на образование? Чем и как должен быть оборудован учебный класс, как должно быть оборудовано рабочее место учителя, постоянно ли должен этот класс отапливаться, иметь температуру 18 градусов, учителя должны получать установленную заработную плату. В совокупности это и есть стандарт. В натуральном и денежном выражении он является мерилом расходных полномочий и используется при расчете бюджета, начиная с бюджетов муниципальных образований. Тогда исключена ситуация, когда школы отключаются от тепла и электричества и учителя не получают заработной платы. Так конституционное право гражданина гарантируется государством как строго оговоренная бесплатная услуга. С соответствующим бюджетным обеспечением повсеместно, от Москвы до самых до окраин. Эти средства должны быть предусмотрены в консолидированном бюджете страны.
Прецеденты установления региональных социальных стандартов уже существуют в ряде регионов России, в частности, в Республике Татарстан, Башкортостане, Ямало-Ненецком автономном округе. В то же время в депрессивных, отсталых регионах России выполнение минимальных социальных стандартов в полном объеме, вероятно, будет затруднительно. Но пока власти утонули во взаимных претензиях. Муниципалитеты заявляют, что сферы их нынешней ответственности обеспечены финансированием едва на треть. Государство постоянно упрекает муниципалов в тратах не по назначению. Нет критерия для расчета тех услуг, которые государством предоставляются безвозмездно. С введением минимального социального стандарта бюджеты всех уровней сразу же станут намного прозрачнее. Создаются объективные критерии эффективной работы власти, и, если гарантированная личности услуга не оказана либо оказана плохо, эта власть либо неквалифицированна, либо коррумпирована. Третьего не дано.
В ноябре 2005 года Минэкономразвития РФ объявило, что оно само разрабатывает новую концепцию о государственных минимальных социальных стандартах – пересмотрены будут прежние нормы и введены новые в области образования, здравоохранения, культуры и социального обслуживания. По расчетам министерства, объем расходов на обеспечение государственных минимальных стандартов может составлять около 900 млрд. руб. Приблизительно такая сумма в настоящее время закладывается в бюджет РФ в качестве расходов на социально-культурную сферу. Пересмотром и разработкой стандартов будут заниматься профильные министерства и учреждения России. Все стандарты будут закреплены законодательно.
Пока Минэкономики вычисляет, срок вступления в силу нового закона о местном самоуправлении перенесен с 1 января 2006 года на 1 января 2009 года. Муниципалитеты просто не готовы выполнять объем полномочий, который за ними закрепил закон: учить, лечить, обеспечивать жильем, вести жилищно-коммунальное хозяйство и прочее, и прочее. И не готовы не по собственному нежеланию или расхлябанности, а потому, что законодательно никто не определил, каковы же должны быть качество и объем этих услуг и какими должны быть доходы местных бюджетов, чтобы все эти услуги оказать.
Законодательство допускает введение закона о местном самоуправлении и до 2009 года – по мере готовности территорий. Ставропольский край и Новосибирской области уже вступили в новый закон. У созданных там поселений нет средств даже на то, чтобы убрать мусор с улиц, нет денег на зарплату муниципальным чиновникам. Налоги некому оказалось собирать, налоговые инспекции укрупнены и находятся за сто километров от поселения. О каком содержании социальной сферы может идти речь? Школы, больницы и жилищный фонд достались муниципалитетам не сегодня. Они переданы местному самоуправлению с 1991 года, и с этого времени хронически недофинансируются. Их надо не просто поддерживать, а уже пора восстанавливать.
Изменит ли положение дел перенос сроков вступления в силу нового закона о местном самоуправлении?
Первый сценарий наиболее вероятный: коренных изменений в межбюджетных отношениях в предстоящие три года не произойдет. Развал социальной сферы продолжится. Региональные и местные власти как не имели, так и не будут иметь собственных ресурсов, чтобы эффективно решать проблемы территорий. Получим стагнацию на местах и попытки точечного решения проблем с федерального уровня. Потеряем региональные и муниципальные ресурсы, ничего не получив взамен.
Не сгущая красок, можно предположить, что в такой ситуации в самое ближайшее время граждане России сами потребуют упразднить местное самоуправление как неэффективную и не отвечающую их жизненным потребностям власть. Либо такое решение может быть принято “сверху”. Это уже второй сценарий.
Есть мнение – а может быть, это на пользу? Государство берет на себя ответственность за развал социальной сферы, восстанавливает ее, отстраняет от должностей профессионально непригодных глав муниципальных образований, решает кадровую и финансовую проблемы, а затем “выходит” на местное самоуправление. Легко, правда, представить реакцию мирового сообщества.
Не случайно Президент В. Путин заявил, что вся реформа местного самоуправления направлена на то, чтобы у местных властей не было финансовых и социальных обязательств, которые не были бы обеспечены собственными финансовыми ресурсами и налоговыми поступлениями либо не были профинансированы из бюджетов вышестоящего уровня: регионального или федерального. Уйти от ситуации, когда граждане знают, что им что-то положено, а местные власти говорят, что у них на это нет денег.
Через государственные минимальные социальные стандарты органы государственной власти Российской Федерации смогут реально участвовать в решении социальных проблем на местах, направлять средства в муниципальные образования, контролировать их целевое использование. Это единственный реальный механизм, который не позволит произвольно распределять ресурсы. А значит, не позволит и обмануть ожидания населения.
Для справки Концепцией государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера предусматривается решение всех имеющихся задач в отношении Северов в 3 этапа:
I этап (2000-2003 годы) - это стабилизация социально-экономического развития;
II этап (2004-2010 годы) - устойчивый рост экономики;
III этап (2011-2015 годы) - сбалансированное социально-экономическое развитие.
Одним из инструментов государственной поддержки развития Севера являются федеральные целевые программы. В настоящее время государственная поддержка Севера осуществляется в рамках таких федеральных целевых программам как: «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 – 2005 годы и до 2010 года», «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года» и «Социально – экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 годы)».
Также «Северные объекты» входят в такие федеральные целевые программы как «Модернизация транспортной системы России (2002 -2010 годы)», «Социальное развитие села до 2010 года».
Недостаточно финансируется подпрограмма «Мероприятия по реализации Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» федеральной целевой программы Жилище на 2002-2010 годы. В настоящее время количество очередников на получение жилищных субсидий по этой подпрограмме составляет около 650 тыс. человек. В настоящее время подпрограмма обеспечивает переселение около 4,5 тыс. человек в год. Иными словами, с учетом сложившегося финансирования, подпрограмма будет обеспечена за 144 года. В 2005 году утверждено Правительством Российской Федерации постановление «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления жилищных субсидий гражданам, выезжающим и выехавшим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей».
Качество жизни Северного населения сильно отличаются друг от друга. Так в Ненецком АО средняя заработная плата превышает аналогичный показатель в Республике Саха – 22160 руб. по сравнению с 14300 руб. соответственно. Тогда как величина прожиточного минимума почти одинакова и составляет около 5000 рублей.
Самая низкая среднемесячная номинальная заработная плата работающих регистрируется в Коми-Пермяцком АО (4652 рубля). Самая высокая заработная плата – в Ямало-ненецком и Чукотском автономных округах – 28070 и 28435 рублей соответственно.
В 2005 году в целях государственной поддержки и нормативно-правого регулирования в сфере социально-экономического развития Севера и защиты коренных малочисленных народов Севера утверждены распоряжениями Правительства планы мероприятий социально-экономического развития районов Севера и оптимизации численности населения, проживающего в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, путем создания условий для закрепления квалифицированных кадров и выезда нетрудоспособных лиц на 2005-2010 годы.
Вместе с этим, готовится Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации и стратегий развития всех регионов с дальнейшей разработкой комплексных планов социально – экономического развития регионов, ориентированных на обозначенные Правительством Российской Федерации федеральные цели.
Пример снижения уровня бедности.
- По программе социально-экономического развития Мурманской области планируется достичь снижения уровня бедности за 2004 – 2008 гг. до 12-14 %.
|
|
|
|
